W dniu 29 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny wydał cztery wyroki, w których stwierdził, że osoby, które nabyły prawa i roszczenia – w rozumieniu prawa cywilnego – do skutecznego ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu warszawskiego do gruntu nieruchomości warszawskiej, nie są stronami postępowania administracyjnego. Innymi słowy, sąd uznał, że umowa cywilna nie może przenieść tych roszczeń na inną osobę, albowiem przepisy dekretu Bieruta precyzyjnie wskazują, kto jest legitymowany do wszczęcia postępowania.
Powyższy pogląd stanowi całkowitą zmianę stanowiska sądów w tym zakresie. Należy bowiem przypomnieć, iż to między innymi dzięki orzeczeniom Sądu Najwyższego stał się możliwy obrót roszczeniami dotyczącymi gruntów warszawskich. Co istotne, nie było to odosobnione zapatrywanie tego sądu, lecz utrwalony pogląd, który był akceptowany zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne, w tym NSA. Co prawda, pogląd o braku skutków prawnych umowy cesji roszczeń reprywatyzacyjnych występował już wcześniej w sprawach między innymi reformy rolnej. Sądy administracyjne począwszy od przełomu 2017 i 2018 roku zaczęły wskazywać na niemożność dokonania cesji takich roszczeń, wśród których występują roszczenia publiczonoprawne, np. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Już pięć lat temu w sprawach reformy rolnej orzekano o nieważności decyzji administracyjnych wydanych w stosunku do osób, które nabyły roszczenia na podstawie umowy cywilnej. Innymi słowy, wykluczono możliwość nabycia roszczeń w drodze sukcesji singularnej, dopuszczając tylko sukcesję uniwersalną, nie tylko wskutek śmierci (post mortem), ale także za życia (inter vivos) – umowa nabycia udziału w spadku. Sprawy gruntów warszawskich stanowiły dotychczas pewien wyłom w tym zakresie. Stan ten udawało się utrzymać, wskazując na utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego dopuszczające obrót roszczeniami.
Jakkolwiek zmiany linii orzeczniczych zdarzają się, zwłaszcza w ostatnich latach, to taka praktyka sądów jest niezwykle kontrowersyjna. Sprawia ona, że roszczenia osób znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej, jedynie z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia w innym czasie, są rozpoznawane całkowicie odmiennie. Nie sposób sobie wyobrazić, aby takie postępowanie sądów mogło wzbudzać zaufanie obywateli do tych instytucji. Jak obywatel może mieć poczucie stabilności swojej sytuacji prawnej? Oczywistym jest, że postępowania reprywatyzacyjne trwają przeciętnie ponad dziesięć lat, a aktualnie sam czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA to aż 3,5 roku. Ze swojej praktyki mogę wskazać, iż taka przewlekłość postępowania niejednokrotnie prowadzi do diametralnej zmiany sytuacji prawnej spadkobiercy już tylko w czasie oczekiwania na rozpoznanie odwołania lub skargi kasacyjnej. Należy bowiem pamiętać, że organ, czy sąd zawsze rozstrzygają zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa z chwili wydania decyzji lub orzeczenia. Prawo nie przewiduje uwzględniania poglądów doktryny i orzecznictwa z chwili wniesienia środka zaskarżenia, co byłoby zasadą bardzo pożądaną. Dla zobrazowania powyższego problemu można wskazać sytuację, w której spadkobierca dysponuje ostateczną, korzystną dla siebie decyzją nakazującą zwrot nieruchomości. Miasto zaskarża tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który oddala skargę, potwierdzając słuszność decyzji organu. Następnie, zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami, Miasto wnosi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podczas wspomnianego 3,5-letniego czasu oczekiwania na rozpoznanie sprawy dochodzi do zmiany linii orzeczniczej, w konsekwencji czego NSA orzeka zgodnie z nowym poglądem. Skutkiem tego spadkobierca traci nieruchomość, mimo wygrania sprawy przed organem I i II instancji oraz uzyskania korzystnego wyroku WSA.
Powyższy problem, choć trudny do zaakceptowania, jest jednak znacznie mniejszej rangi niż ten będący skutkiem sierpniowych orzeczeń NSA. W tym przypadku należy bowiem wziąć pod uwagę nadzwyczajne uprawnienia Komisji Weryfikacyjnej, albowiem może ona stwierdzić nieważność niemal każdej decyzji administracyjnej dotyczącej gruntów warszawskich, a co najistotniejsze niezależnie od tego jak dawno taka decyzja została wydana. Komisja nie jest ograniczona końcowymi terminami stwierdzenia nieważności wprowadzonymi nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego we wrześniu 2021 roku. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej przez Komisję tylko z powodu zaistnienia w przeszłości cesji roszczeń, skutkuje koniecznością rozpoznania na nowo przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego (tego złożonego najczęściej jeszcze w latach 40. XX w.). Zgodnie ze stanowiskiem NSA organ nie uzna nabywców roszczeń za strony postępowania. Teoretycznie w pewnych przypadkach będą mogły w sprawie wziąć udział podmioty, które zbyły te roszczenia. Jednakże zważywszy na skrajnie radykalniejsze niż w przeszłości, obecnie obowiązujące przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego, praktycznie nie jest możliwe uzyskanie pozytywnej dla spadkobierców decyzji. Choć wydaje się trudne do wyobrażenia, osoby, które wiele lat temu odzyskały nieruchomości, poczyniły na nie nakłady, będą zmuszone zwrócić je Miastu.
Podkreślenia wymaga, że cesji roszczeń, wbrew powszechnie lansowanym poglądom, nie dokonywali tylko tzw. „handlarze roszczeniami”. Dokonywano tego także wśród spadkobierców, zwłaszcza w sytuacji, gdy część z nich nie była zainteresowania prowadzeniem sprawy lub ponoszeniem kosztów postępowań. Wówczas pozostali spadkobiercy nabywali w drodze sprzedaży lub darowizny roszczenia tych osób. Co więcej, już w latach 40. XX w. nieodosobnione były przypadku, gdy pozbawieni własności gruntu właściciele, po złożeniu wniosku dekretowego pozostając nadal właścicielami budynków i uprawnionymi do ustanowienia własności czasowej, zbywali całość lub część swoich roszczeń osobom trzecim. Podkreślenia wymaga, że sądy wieczystoksięgowe akceptowały te rozporządzenia, a nawet ówczesne organy ich nie kwestionowały. Obecnie wszystkie sprawy, w których nastąpiło zbycie roszczeń, zostały ujęte w jednym zbiorze i wbrew kilkudziesięcioletniej utrwalonej praktyce, potwierdzonej nawet przez Sąd Najwyższy, zostały zakwestionowane i to z mocą wsteczną.
W wyniku działań Komisji podmiot, który uzyskał prawo własności nieruchomości lub odszkodowanie w oparciu o nabyte wcześniej roszczenia (czyli podmiot w stosunku do którego Prezydent wydał decyzję dekretową), może zostać zobowiązany do zapłaty równowartości nieruchomości, co do której zwrot jest niemożliwy wskutek dalszego odpłatnego zbycia. Innymi słowy, nawet spadkobierca, który nabył od swojego rodzeństwa w drodze darowizny roszczenia do nieruchomości warszawskiej i następnie wiele lat temu prawomocnie odzyskał nieruchomość lub uzyskał odszkodowanie, może zostać zmuszony do zwrotu nieruchomości pozostającej nadal jego własnością albo do zwrotu otrzymanego odszkodowania, względnie do zapłaty równowartości zbytej nieruchomości.
Inaczej przedstawia się sytuacja podmiotów, które nabyły już od spadkobierców (lub osób, w stosunku do których wydano decyzję dekretową) odzyskaną nieruchomość. W sytuacji gdy nieruchomości te lub ich części zostały zbyte dalszym podmiotom, to prawo własności tych dalszych nabywców, pod warunkiem, że w chwili nabycia prawa własności byli w dobrej wierze, jest niezagrożone. Stan dobrej wiary determinuje w szczególności brak wpisu ostrzeżeń w księdze wieczystej, brak oświadczeń sprzedającego w umowie sprzedaży, że w stosunku do nieruchomości prowadzone są postępowania mogące doprowadzić do podważenia prawa własności zbywcy lub niemożność dowiedzenia się z łatwością przez kupującego o takich postępowaniach lub nieprawidłowościach. Powyższe dotyczy zarówno właściciela, jak i dewelopera pod warunkiem, że nabyli oni prawo własności w drodze odpłatnej umowy. Zagrożona jest z kolei pozycja każdego podmiotu, który nabył roszczenia do nieruchomości warszawskiej przed wszczęciem lub w toku postępowań administracyjnych jej dotyczących.
Wobec tak daleko idących skutków omawianych wyroków NSA, zachodzi zasadnicze pytanie, jakie kroki prawne może podjąć właściciel, którego prawo własności zostało zagrożone. Na głębsze wnioski w tym zakresie należy zaczekać do czasu opublikowania uzasadnień wyroków z końca sierpnia. Niemniej, w przypadku zagrożenia swojego prawa własności jednym z działań może być złożenie wniosku o zasiedzenie nieruchomości, czyli o jej nabycie wskutek upływu wymaganego prawem okresu jej posiadania. Zaznaczyć należy, że właściciele w chwili objęcia nieruchomości w posiadanie byli posiadaczami w dobrej wierze, albowiem otrzymali ostateczną, a często nawet prawomocną decyzję stanowiącą podstawę nabycia. Tym samym wystarczającym powinien był okres 20 lat samoistnego posiadania nieruchomości.
