Za co będzie rekompensata
Autorom projektu przyświecało złożenie kompleksowego uregulowania kwestii reprywatyzacji w odniesieniu zarówno co do nieruchomości, jak i ruchomości, w skali całego kraju. Jednak już sam tytuł ustawy, który brzmi: „Ustawa o zrekompensowaniu niektórych krzywd wyrządzonych osobom fizycznym wskutek przejęcia nieruchomości lub zabytków ruchomych przez władze komunistyczne po 1944 r.”, wskazuje, iż rekompensata będzie przysługiwać tylko w niektórych przypadkach. Spośród kilkudziesięciu aktów prawnych, na postawie których ówczesne władze dokonały przejęcia mienia, najczęściej bez odszkodowania, projekt dotyczy w pełnym zakresie zaledwie trzynastu. Należy mieć jednak na uwadze, że wiele z nich nie miało doniosłości pod kątem skali wywołanych skutków, czego przykładem może być np. Ustawa z 2 lipca 1947 roku o upamiętnieniu męczeństwa Narodu Polskiego i innych Narodów w Oświęcimiu. Ustawa ta dotyczyła wywłaszczenia wyłącznie nieruchomości znajdujących się pod częścią obozu koncentracyjnego w Oświęcimiu. Spośród istotniejszych aktów prawnych projekt obejmuje: Dekret z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (z ograniczeniami), Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, Ustawę z dnia 30 maja 1962 r. – Prawo wodne. Niestety projekt w niemal symbolicznym zakresie obejmuje Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rekompensata za nieruchomości przejęte na jego podstawie będzie przysługiwać wyłącznie w przypadku naruszenia jego postanowień, czyli co do zasady tak jak obecnie, ale z ograniczeniami przewidzianymi nową ustawą.
Nawet jeśli nieruchomość została przejęta na podstawie aktu prawnego objętego omawianą ustawą, to rekompensata nie będzie przysługiwać, jeśli w chwili przejęcia nieruchomości została ona przeznaczona na cel publiczny (np. szpital, szkołę) oraz jest przeznaczona na cel publiczny (niekoniecznie ten sam) w dniu wejścia w życie ustawy.
Spod działania ustawy całkowicie wyłączone zostało mienie przejęte na podstawie Ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, podczas gdy ustawa ta wywołała bardzo daleko idące skutki, w szczególności w dawnym zaborze rosyjskim, gdzie przemysł był mocno rozwinięty. Należy mieć na uwadze, że przedsiębiorstwa były wówczas prowadzone nie tylko przez spółki, ale także przez osoby fizyczne, a skala działalności tych ostatnich była niejednokrotnie imponująca. Niestety następcy prawni tych osób zostają pozbawieni jakiejkolwiek rekompensaty.
Komu będzie przysługiwać rekompensata
Uprawnionymi do otrzymania rekompensaty będą wyłącznie osoby fizyczne, przy czym krąg ich spadkobierców został dodatkowo ograniczony wyłącznie do małżonka byłego właściciela, jego zstępnych (dzieci, wnuki, prawnuki etc.) oraz rodziców byłego właściciela, przy czym w tym ostatnim przypadku trudno znaleźć przypadki, aby pozostawali ona nadal przy życiu. Nadto, wyżej wskazane osoby, tj. zarówno były właściciel, jak i jego spadkobiercy muszą posiadać polskie obywatelstwo w dniu przejęcia nieruchomości oraz w dniu wejścia w życie ustawy reprywatyzacyjnej oraz w dniu złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty. Niezależnie od powyższego konieczne będzie wykazanie, iż były właściciel na dzień przejęcia nieruchomości miał miejsce zamieszkania na terytorium RP. Wymóg ten należy uznać za nieuzasadniony, co potwierdził w 2013 roku Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do analogicznej przesłanki w przypadku rekompensaty za mienie zabużańskie.
Zasady ustalania wysokości rekompensaty
Wartość przejętej nieruchomości ustalana będzie według stanu nieruchomości w dniu jej przejęcia, czyli najczęściej podpisania protokołu przejęcia nieruchomości, wydania decyzji, a w przypadku braku dokumentów w dniu wejścia w życie danego aktu prawnego, na podstawie którego nastąpiło przejęcie. Natomiast punkt odniesienia co do cen będą stanowić wartości z chwili wydania decyzji. Jest to rozwiązanie analogiczne jak w przypadku mienia zabużańskiego, przy czym w przypadku tego projektu wartość rekompensaty będzie obniżana dodatkowo o wartość obciążeń według ich wartości w chwili przejęcia nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości w dniu przejęcia. Takie rozwiązanie oznacza konieczność sporządzenia dwóch operatów szacunków. Pierwszego według stanu nieruchomości z dnia przejęcia i wartości na dzień wydania decyzji przyznającej rekompensatę oraz drugiego według ;stanu i cen nieruchomości z dnia przejęcia. Zwłaszcza przygotowanie tego drugiego będzie rodzić poważne problemy praktyczne.
Pozytywnym aspektem w projektowanej ustawie jest uwzględnianie przy wycenie nieruchomości leśni wartości drzewostanu.
Na wnioskodawcę został przerzucony ciężar udowodnienia w jakiej wysokości zostały spłacone przedwojenne obciążenia. Stanowi to poważny problem dowodowy, gdyż wiąże się z koniecznością odnalezienia w szczególności dawnych potwierdzeń przedwojennych spłat kredytów. Rygorem za nieprzedstawienie stosownych dowodów jest proporcjonalne obniżenie rekompensaty o nominalną wartość hipotek i innych ciężarów. Trudno zaakceptować takie rozwiązanie, skoro banki przed wojną, jak i obecnie ustanawiały hipoteki na kwoty wyższe niż faktycznie zaciągnięte zobowiązanie.
Forma i wysokość rekompensaty
Prawo de rekompensaty będzie realizowane w jednej z trzech form: świadczenia pieniężnego, obligacji skarbowych lub możliwości zaliczenia rekompensaty na poczet ceny nieruchomości nabywanej od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, względnie opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. W przypadku obligacji ustawodawca przewidział preferencję, przyznając rekompensatę w wysokości do 25% wartości nieruchomości przejętej. W pozostałych przypadkach wyniesie ona do 20%.
Dzieła sztuki
Projektowana ustawa reguluje także restytucję dzieł sztuki i innych ruchomości o charakterze zabytkowym. Niestety przyznaje ona taką możliwość tylko co do wąskiego zakresu ruchomości, tj. stanowiących dobro kultury w rozumieniu Ustawy o restytucji dóbr kultury (na dzień dzisiejszy lista takich dóbr jest pusta) lub zabytek ruchomy w rozumieniu Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy czym przejętych tylko na podstawie aktów prawnych przewidzianych w projekcie ustawy, i to pod warunkiem, że ruchomości są wpisane do inwentarza muzealiów, względnie znajdują się we władaniu państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej lub państwowej osoby prawnej.
Organ prowadzący sprawę o przywrócenie własności rzeczy może orzec o zachowaniu posiadania rzeczy przez dotychczasowego posiadacza (najczęściej muzeum) przez okres dziesięciu lat, przy czym przepis nie przewiduje żadnego wynagrodzenia. Co więcej, Skarb Państwa w tym czasie może wykupić rzecz za 20% wartości zabytku.
Procedura
Wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty będą składane do wojewody właściwego według miejsca położenia przejętej nieruchomości. Będzie to można uczynić w terminie dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Po wstępnej weryfikacji wniosku wnioskodawca zostanie wezwany przez organ do uzupełniania ewentualnych braków, po czym w przypadku spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty, zostanie wydane postanowienie. W przeciwnym przypadku zostanie wydana decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W postanowieniu wnioskodawca zostanie zobowiązany do przedłożenia w terminie sześciu miesięcy operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przejętej. W przypadku istnienia przedwojennych obciążeń będzie zachodzić konieczność sporządzenia de facto dwóch operatów, o czym była mowa powyżej. Po przedłożeniu operatu i jego pozytywnej weryfikacji przez wojewodę będzie wydawana decyzja w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Po jej doręczeniu wnioskodawcy, w terminie czternastu dni będzie on musiał złożyć oświadczenia przed wojewodą o uznaniu prawa do rekompensaty pod rygorem uznania, że zrzeka się on tego prawa. Jest to wymóg bardzo niebezpieczny dla wnioskodawców i trudno znaleźć uzasadnienie prawne dla jego zaistnienia. Ostatecznie wydawana jest decyzja o ustaleniu postaci realizacji prawa do rekompensaty.
W przypadku uzyskania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty będzie możliwość złożenia odwołania do ministra właściwego do spraw administracji publicznej.
Dotychczasowe postępowania
W projekcie ustawy znalazł się rażąco niekonstytucyjny zapis przewidujący umorzenie wszelkich postępowań reprywatyzacyjnych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy. Oznacza to, iż często wieloletnie starania spadkobierców o zwrot nieruchomości, względnie uzyskanie odszkodowania zostaną zniweczone. Przepis ten stanowi jaskrawe naruszenie zakazu działania prawa wstecz. Należy mieć nadzieję, że autorzy projektu zreflektują się w tej kwestii i odstąpią od tak rażącego zapisu.
Wątpliwości
Choć autorzy założyli kompleksowe i jednoznaczne uregulowanie w ustawie kwestii reprywatyzacyjnych, w wielu miejscach treść projektu budzi poważne wątpliwości. W szczególności niejasne jest, czy ustawa nawet w obszarze tych trzynastu aktów prawnych nie przewiduje rekompensaty tylko w przypadku naruszenia tych aktów prawnych, czyli tak jak w przypadku reformy rolnej. Wątpliwości te budzi treść art. 12 ust. 1 projektu, który stanowi o dwóch przesłankach warunkujących uzyskanie rekompensaty. Pierwsza z nich dotyczy przejęcia nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej, a druga określa położenie nieruchomości w szczególności na terytorium okupowanej Polski. Redakcja tego przepisu powoduje, że nieklarowne jest, czy obie te przesłanki mają być spełnione łącznie, czy też wystarczy spełnienie jednej z nich. Gdyby założyć pierwszy wariant, to prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, w której rekompensata przysługiwałaby w niezwykle sporadycznych sytuacjach i to w bardzo ograniczonym zakresie. Nadzieję na drugi wariant, stwarza zapis art. 13 ust. 1 pkt. 4, dotyczący reformy rolnej, który osobno w odniesieniu tylko do tego dekretu ogranicza rekompensatę do przypadków naruszenie dekretu. To zawężenie byłoby zbędne, gdyby ograniczenie według wariantu pierwszego miało zastosowanie do każdego aktu prawnego stanowiącego postawę przejęcia nieruchomości. Ta wątpliwość jest szczególnie doniosła w przypadku uzyskiwania rekompensaty za lasy, albowiem dotychczasowe orzecznictwo de facto uniemożliwiało odzyskanie lasów względnie uzyskanie odszkodowania.
Kolejnym bardzo niepokojącym zabiegiem legislacyjnym jest nowelizacja Ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czyli ustawy zabużańskiej. Projekt przewiduje bowiem zlikwidowanie zasadniczej formy rekompensaty w postaci świadczenia pieniężnego, pozostawiając jedynie możliwość zaliczenia rekompensaty na poczet ceny za nieruchomość nabywaną od Skarbu Państwa. Jest to kolejny przejaw działania prawa wstecz. Trzeba mieć na uwadze, że nie można już składać od kilku lat nowych wniosków o rekompensatę za mienie zabużańskie. Nieoficjalne wyjaśnienia autorów projektu wskazują, iż świadczenie pieniężne wcale nie ma być zniesione, ale przeczy temu jednoznaczna treść przepisów projektu.
Ustawa w projektowanym kształcie stanowi de facto wygaszenie roszczeń przysługujących byłym właścicielom i ich spadkobiercom z przyznaniem rekompensaty jedynie w bardzo niewielkim zakresie. Razi przede wszystkim pominięcie rekompensaty za nieruchomości rolne przejęte w ramach reformy rolnej, a także jaskrawe naruszanie zakazu działania prawa wstecz.
Niniejszy artykuł został przygotowany w oparciu o treść projektu ustawy z dnia 20 października 2017 roku.
