Zgodnie z aktualnymi regulacjami w każdym przypadku, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat (lub gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne) nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności, tj. usunięcie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. W sytuacji gdy od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji upłynęło co najmniej dziesięć lat, lecz nie więcej niż trzydzieści lat (lub gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne), nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, a jedynie stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Ten prawny niuans oznacza, że nie jest dopuszczalne usunięcie takiej decyzji z obrotu prawnego (decyzja będzie nadal wywoływać skutki prawne), ale otworzy się droga do dochodzenia odszkodowania mającego naprawić szkodę wyrządzoną przez tę sprzeczną z prawem decyzję. Sytuacja komplikuje się, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło co najmniej trzydzieści lat. Wówczas nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co w konsekwencji oznacza nie tylko niemożność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, ale nawet uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania. Jeszcze dalej idącą zmianą jest umorzenie z dniem wejścia w życie nowelizacji, tj. 16 września 2021 roku, wszystkich postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które zostały doręczone lub ogłoszone co najmniej trzydzieści lat temu.
Na przestrzeni ostatnich miesięcy można zaobserwować różny sposób stosowania ww. nowelizacji przez organy. Po pierwsze, wojewodowie i ministrowie (te organy są najczęściej właściwe w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji), w odniesieniu do postępowań podlegających umorzeniu z mocy prawa, nie wydają decyzji o umorzeniu, a co najwyżej przysyłają nieformalne pismo informujące o tym fakcie. Praktyka taka jest oczywiście nieprawidłowa, co już potwierdziły pierwsze wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, iż umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji administracyjnej. Nie jest to okoliczność bez znaczenia, albowiem forma zakończenia postępowania determinuje sposób kwestionowania rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji właściwym środkiem zaskarżenia jest bowiem odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a w przypadku jej braku – ponaglenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest konieczne w każdym przypadku wnoszenie tych środków prawnych, albowiem w odniesieniu do tego zakresu nowelizacji Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie jej niekonstytucyjności i tym samym skarżenie w indywidulanych sprawach jest oczywiście możliwe, choć nie bezwzględnie konieczne.
Po drugie, organy coraz częściej przed umorzeniem postępowania prowadzą postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia daty doręczenia decyzji objętej wnioskiem nieważnościowym. Taki kierunek postępowania należy ocenić pozytywnie, albowiem nieodosobnione są przypadki, w których decyzje, choć wydane kilkadziesiąt lat temu, nie zostały doręczone stronie do dnia dzisiejszego, względnie nie zachował się dowód doręczenia i tym samym nie jest możliwe ustalenie daty otrzymania decyzji przez stronę. Właśnie takie przypadki stwarzają szanse na utrzymanie postępowań w toku, mimo nowelizacji, i to bez oczekiwania na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.
Ustawodawca zdaje się nie dostrzegać konsekwencji braku precyzji przepisów nowelizacji. Na przestrzeni najbliższych miesięcy i lat (obecnie średni łączny czas rozpoznania sprawy przez sądy administracyjne obu instancji wynosi do 5 lat) sądy administracyjne będą uchylać niektóre ostateczne na dzień wejścia w życie nowelizacji decyzje i kierować sprawy do ponownego rozpoznania przez organy. Powstaje w tym miejscu pytanie, czy organ będzie mógł rozpatrywać sprawę, czy też będzie musiał umorzyć postępowanie. Przepisy w tym zakresie nie udzielają konkretnej odpowiedzi. Co więcej, także w stosunku do postępowania już zakończonego przed 16 września 2021 roku decyzją ostateczną (a nawet prawomocną) można przecież wszcząć postępowanie nadzwyczajne, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji albo też o wznowienie postępowania, a podstawą może być nieodosobniony brak zawiadomienia przez organ prowadzący pierwotne postępowania wszystkich podmiotów, które powinny mieć status strony. Ponownie w tym przypadku rodzi się pytanie co powinien uczynić organ po stwierdzeniu nieważności lub uchyleniu decyzji – prowadzić postępowanie, czy je umorzyć?
Przepisy przewidujące umarzenie postępowań oraz te uniemożliwiające uzyskanie odszkodowań w przypadku decyzji doręczonych lub ogłoszonych więcej niż trzydzieści lat temu, stanowią zmianę reguł, które obowiązywały przez dziesięciolecia. Niestety tylko w odniesieniu do pierwszych z nich Rzecznik Praw Obywatelskich dostrzegł naruszenie Konstytucji, choć w podobnej mierze ma ono miejsce w przypadku tych drugich. Brak aktywności RPO w pełnym zakresie czyni koniecznym podejmowanie starań w indywidualnych sprawach.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa roszczenie o naprawienie szkody powstało już z chwilą wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności, a nie dopiero z chwilą rozstrzygnięcia nadzorczego. Decyzja stwierdzająca nieważność stanowi jedynie prejudykat, będący formalnym wymogiem, umożliwiającym wystąpienie do sądu cywilnego o odszkodowanie. Tym samym nowelizacja, która uniemożliwia uzyskanie takiego prejudykatu, jednocześnie czyni iluzorycznym samo roszczenie, nie przyznając jednocześnie żadnej rekompensaty. Innymi słowy, osoby mające roszczenia majątkowe zostały pozbawione prawa do sądu.
Nowelizacja w omawianym zakresie stanowi naruszenie zasady ochrony zaufania obywateli do Państwa i tworzonego przez nie prawa. Jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez Państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Przejawem zasady ochrony zaufania jest także zakaz tworzenia instytucji (praw) pozornych, a więc zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji prawnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji jedynie pozór ochrony interesów majątkowych. Jak niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, jeżeli ustawodawca od wielu lat dla rozwiązania danej kwestii starał się tworzyć szczególne mechanizmy odszkodowawcze, a mechanizm ustawowy istnieje w systemie prawnym od kilkudziesięciu lat, to sytuacja taka tworzy w pełni uzasadnione oczekiwania uprawnionych podmiotów co do jego realizacji. Niewątpliwie tak było w zakresie problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działania. Zasada ta jest w systemie ugruntowana i w swych podstawowych założeniach utrzymywana od lat. Kolejne zmiany przepisów, w szczególności nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 roku, nowelizacja Kodeksu cywilnego w 2004 roku oraz uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego z 2011 roku, wzmacniały pozycję obywateli w dochodzeniu odszkodowań za niezgodne z prawem działania Państwa. Motywowano to przede wszystkim względami konstytucyjnymi, stopniowo usuwając kolejne bariery utrudniające skuteczne dochodzenie praw przed sądami. Tymczasem, jak to wskazał RPO, nowelizację z września 2021 roku można postrzegać jako zastawienie swoistej pułapki. Osoby bowiem, które rozpoczęły wieloletnie dochodzenie swoich praw w postępowaniach, które ze względu na specyfikę miały charakter wieloetapowy, bardzo skomplikowany od strony prawnej, były czasochłonne i kosztowne, zostały zaskoczone nowym rozwiązaniem, wprowadzonym w błyskawicznym tempie (od chwili pojawiania się projektu na komisji sejmowej do czasu podpisania nowelizacji przez Prezydenta minęły zaledwie dwa miesiące). Wszystkie ich dotychczasowe, często wieloletnie, wysiłki uczyniono całkowicie bezcelowymi, niepotrzebnie narażając te osoby także na poniesienie wysokich kosztów, niezbędnych dla dochodzenia tych praw. W wielu wypadkach osobom tym nie sposób też zarzucić niedochowania staranności w należytym dbaniu o dochodzenie swoich praw; wpadły one w ową proceduralną pułapkę przepisu przejściowego bez żadnej swojej winy. Nie ulega też wątpliwości, że – gdyby przewidywały one zmianę prawa – byłyby inaczej zadecydowały o swoich sprawach, przede wszystkim nie wikłając się w wieloletnie, czasochłonne i kosztowne postępowania. Nie dano im też żadnej możliwości dostosowania się do nowych reguł, nie tylko poprzez bardzo krótką vacatio, ale przede wszystkim przez to, że ustawodawca wprowadził, z mocą wsteczną, dodatkowy warunek, którego nigdy wcześniej w systemie prawnym nie było (tj. termin na wszczęcie postępowania nadzorczego najpóźniej przed upływem trzydziestu lat od doręczenia bądź ogłoszenia wadliwej decyzji) (fragment wniosku RPO do TK).
Należy wyrażać nadzieję, że Trybunał Konstytucyjny dostrzeże tą rażącą sprzeczność nowelizacji z Konstytucją. Działania RPO w sprawie nowelizacji winny znaleźć poparcie różnych środowisk. W najbliższym czasie w imieniu Naczelnej Rady Adwokackiej złożę opinię prawną do Trybunału Konstytucyjnego.
